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    學術視點

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    發布日期:2020-06-27瀏覽次數:信息來源:中國土地學會 第30個全國“土地日”青年網絡論壇

     耕地占補平衡政策理論與機理探析

     

    (一)土地用途管制與區域發展均衡

    資源配置與區域發展問題是經濟學研究的核心問題,也是目前研究者和政策制定者面臨的世界難題。土地資源的配置是在用途管制下的用途限制。上世紀80年代中期至90年代中期,在經濟快速發展中,我國各地推進城鎮和工業建設中土地轉用行為劇烈,經濟發展與城鎮化并駕齊驅,土地的利用格局發展了巨大的變化。工業化與城鎮化下對建設用地的需求必然帶來對耕地的占用bob电竞竞猜。從農業與糧食安全角度上看,大量建設用地對耕地的占用并非利好事件bob电竞竞猜,因此,1997年,為了調控建設用地對耕地的占用步伐,中央政府出臺了專門指向耕地保護的政策 ,提出“實行占用耕地與開發、復墾掛鉤政策”,對耕地的保護也逐步成為國家土地政策的重要核心bob电竞竞猜,1998年修訂的《土地管理法》在指導思想上實現了從以保障建設用地供應為主向切實保護耕地的轉變,確立了我國保護耕地的基本制度框架,其中包括實施耕地占補平衡制度。

    用途管制和發展權補償是進入二十一世紀以來全球發達國家和經濟體用以應對在快速的城市化中帶來的土地用途不可逆的轉變。在強化國家對土地利用的統籌管理基礎上bob电竞竞猜,以立法的形式建立相應的土地與用途管制制度,在用途管制制度的基本框架內實施土地發展權補償。這是美國、德國bob电竞竞猜、英國等西方發達國家的主要做法。

    以美國土地用途管制制度為例,美國以聯邦政府的名義,制定了相應的土地用途管制制度,其中包括對土地利用的規范性限制、控制土地利用容積率、對城市規模的限制等。在聯邦法律的基礎上,各州制定更加具體和詳細的土地利用管理制度。然而,僅是用途管制并未能真正控制城市擴張帶來的農地流失和環境破壞,且各州獨立的土地用途管制制度也引發了管制區域農地保護負擔由誰來承擔的問題bob电竞竞猜,進而土地用途管制背負著不公平的負擔,越來越多的土地所有者和使用者對土地用途管制制度表示不滿,宣稱土地產權收到侵犯bob电竞竞猜。在次基礎上,

    為了解決土地管制制度帶來的不公平,土地發展權的概念進而被提出bob电竞竞猜,且土地發展權補償很快便被納入土地補償機制bob电竞竞猜。二戰后,在百廢待興的城市建設基礎上,英國政府在1946年頒布的《城鄉規劃法》中規定土地發展權歸于國家所有,即“土地發展權國有化”bob电竞竞猜,當土地用途發生變更時,須向國家購買土地發展權。因而英國成為土地發展權“漲價歸公”模式的代表。美國政府在上世紀60-70年代面臨土地管制帶來的各州農場主bob电竞竞猜、土地所有者和土地使用者等主體的經濟補償述求下,實施主要以“漲價歸私”模式的代表的土地發展發展權補償機制,即土地發展權屬于土地所有人,其土地發展權制度分為土地發展權移轉制度和土地發展權征購制度,其中土地發展權移轉發生在發展受限制地區和可發展地區。這種制度解決了國家無法完全購買私人土地發展權的難題,同時也達到了保護耕地等目的。法國是土地發展權“兼顧歸公歸私”模式的代表,其土地發展權制度包含“法定密度極限”制度和土地干預區制度。 “法定密度極限”的指標是由容積率來控制,即指標范圍內,土地發展權屬于土地所有人,超過指標則發展權歸屬于國家。

    我國耕地占補平衡政策是在土地用途管制的基礎上,為了實現管制目標而事實的用地保護政策bob电竞竞猜。耕地占補平衡制度是為了實現耕地保護推動形成的創新性機制,核心在于運用政策管制bob电竞竞猜、市場機制和經濟手段,對地方政府耕地保護行為進行共性限制bob电竞竞猜,以紅線限制思維最大程度限制地區土地粗放利用的動機。

    耕地占補平衡制度在區域發展均衡中體現出了交易的特征bob电竞竞猜,占補制度在資源交易層面進行了延伸bob电竞竞猜、拓展和創新,如形成指標交易,在區域發展均衡的角度,是對土地用途管制制度的重要補充,耕地占補平衡與單獨用途管制政策期間,是一種延伸與加強bob电竞竞猜,這表現在三個方面:一是從實施對象來看,耕地占補平衡制度的的實施對象秀縣級行政區域的地方政府,這和土地用途管制作用的廣泛主體不同bob电竞竞猜;二是從實施范圍來看,耕地占補平衡制度主要集中于耕地保護領域bob电竞竞猜,而非所有資源保護領域,耕地資源與建設用地資源均是資源開發和利用的類型bob电竞竞猜,區域上只體現出類型的差異而已bob电竞竞猜bob电竞竞猜;三是從激勵機制來看,耕地占補平衡政策以指標收入正向激勵機制為導向,這在單純用途管制下,是以懲罰為導向的機制也存在顯著差異。

     

    (二)資源保護與可持續發展

    耕地占補平衡政策試圖從總體層面去實現資源保護和發展之間的關系。通過占與補的結合,能夠實現耕地資源的總量不變,又能記性資源的在配置,實現土地資源不同配置組合下的可持續發展bob电竞竞猜。耕地占補平衡制度可以在實現資源保護目標下,為可持續發展保存可能性bob电竞竞猜。

    耕地占補平衡制度在實現資源保護與提供可持續發展角度bob电竞竞猜,主要體現在兩個層面:一是從經濟效益與刺激角度實現資源的保護,在耕地占卜平衡政策中,占補期間,會產生較大的財政轉移支付,實現經濟的刺激,為地方的資源保護提供經濟刺激。同時bob电竞竞猜,通過占用和補充,占用更地方(用地企業)會產生相對較高的經濟效益,同時,地方政府在經濟增長的前提下,能夠為社會提供更多公共服務;二是社會層面的效益引導下的耕地保護與可持續bob电竞竞猜,是指耕地占補平衡制度下的耕地開發、管護bob电竞竞猜、經濟建設所形成的與之相關的產業鏈,所吸納的勞動力以及相關產品、服務提供者收入的增加的同時,也為資源保護提供社會感知bob电竞竞猜,資源保護從純粹的政府公共服務引導向具有社會經濟引導的市場服務bob电竞竞猜。

    耕地占補平衡政策會因為指標交易的制度設定,帶來全面理性效應bob电竞竞猜。全面理性是政策分析的重要工具bob电竞竞猜,把政策制定描述成追求收益的過程。占補平衡政策是為了耕地資源保護而進行的限制性政策,但是其涉及到占補指標的交易bob电竞竞猜,給以地方政府為主體、工商資本主體參與為輔的利益追求以空間,地方政府和工商資本被看作是經濟人,即衡量所有可能方案的成本和收益,采取行動受到利益最大化驅使的個人或集體決策者。全面理性理論指出,在利益主體在所有可能的解決方案中一個備選方案的凈收益越大,越有可能被選作政策行動和變革的依據。這解釋了耕地補充方為何能夠犧牲發展機會,而進行耕地的補充,理由是耕地補充方缺乏發展機會。理性選擇還有其他問題,包括選擇時包含了制度交易成本;從政治bob电竞竞猜、社會或道德角度對成本和收益的重新定義。

    在理想化的全面理性視角下,還有次優理性的現象bob电竞竞猜。既在上層制度設定下,底層主體盡管對制度和政策不滿意,但是仍然會執行bob电竞竞猜,但是會采取有利于自身利益的方式來執行。耕地占補平衡制度是上層政策bob电竞竞猜,是從總體的視角開進行決策的,但是真正的落實需要底層主體,但是原則性制度難以再實踐層面發揮全部的作用,這是由于有次優理性的存在。在政策執行上,基層組織(包括省級bob电竞竞猜、地市級和縣級)會決定占補平衡指標的分配和使用,到底選擇哪種分配方式bob电竞竞猜?到底要不要突破邊界bob电竞竞猜?是一個頂層引導政策的結果,也是地方主體博弈的結果bob电竞竞猜。

     

    (三)城鎮化、產業變遷與區位發展

    對于城市發展與收入差距的問題,土地“農轉非”是被關注的較多的問題。不少學者研究了土地城鎮化對收入差距的影響:王小斌bob电竞竞猜、李郁芳認為土地城鎮化對城鄉收入差距的作用強度存在區域差異,城鎮化的推進縮小了西部省份城鄉收入差距,但不利于東中部省份收入差距的改善bob电竞竞猜;陳斌開、林毅夫的研究指出,城鎮化滯后將導致城鄉收入差距居高不下,改善城鄉收入分配需要以推進城鎮化為主要抓手,提高城鎮化質量,優化產業結構bob电竞竞猜,增加就業機會bob电竞竞猜;羊勇研究得出城鎮化水平提髙對我國城鎮居民收入差距擴大的抑制作用顯著的結論。

    從發展角度理論角度看,17世紀起,經濟學研究就提出為何一些國家富裕而一些國家貧窮的問題。到十九世紀,發展出專門研究區域發展差別的發展經濟學分支,眾多的發展經濟學家們從理論與實證上對區域收入發展不平衡進行了研究,發展出如庫茲涅茨的倒U曲線、中等收入陷阱、經濟趕超理論、區域創新理論等一系列的分析思路和理論路徑bob电竞竞猜。但這些理論在解釋中國經濟時bob电竞竞猜,卻陷入了困境bob电竞竞猜,難以解釋改革開放以來中國經濟行為與收入格局的變化規律。為此,國內外學者如周其仁、張五常、羅貫中bob电竞竞猜、林毅夫等分別提出了產權開放、縣域競爭、市場主體地位、新結構經濟等分析理論邏輯與分析工具。

    一般來說,地區間要素的流動是社會經濟發展的必然結果是由社會經濟因素引起的。以劉易斯(1954)的二元經濟理論(不同的生產效率導致了農村剩余勞動力從農業部門向現代工業部門的轉移)可以給我們如下啟發:在社會經濟發展過程中,土地作為固定不可變的資源,在用途限定的情況下,地區間遷移回現實出用途在空間的變化和交易。占補平衡制度正是這種變化之一bob电竞竞猜。在耕地保持不變的前提下,在一個地方占用耕地bob电竞竞猜,在另外一個地方補充耕地bob电竞竞猜,這是耕地這一用途在空間上置換,同時也是功能在空間上的變化。在這個過程中,地區經濟發展得到發展,工、農產業和區域城鄉協調發展得到提高bob电竞竞猜。立足于農業生產效率不變的初衷的基礎上,實現非農用地,促進工業部門進一步的發展。

    耕地占補平衡制度本質是資源使用方式的互換bob电竞竞猜,土地資源的需求是衍生型的需求,因此,這種呼喚受制于社會經濟發展的區位選擇邏輯。這個基本邏輯,我們可以見于舒爾茨的研究,他認為從低生產率部門向高生產率部門的遷移是基于對遷移成本和潛在利益的權衡后的選擇bob电竞竞猜。根據博格的論述,遷出地的推力和遷入地的拉力共同誘導了人口的移動。托達羅bob电竞竞猜、哈里斯和托達羅還補充說,城市的就業機會和高收入是農村人口向城市轉移的主要原因。這種人口的轉移給城市的空間帶來擴張的動力,因此bob电竞竞猜,在用途空間管制下,耕地占補平衡制度實現了發展在區位上的轉移。

    根據繆爾達爾的理論,勞動力從低工資地區向高工資地區的流動為遷入地的經濟增長和工資提高做出了貢獻,但也構成了遷出地更為嚴重的資源流失bob电竞竞猜,使之遭受了商品、服務和生產的需求下滑。當時bob电竞竞猜,土地用途的空間管制給這種“經濟”流失建立起了一道緩沖屏障,而占補平衡是這道屏障的一道大門。人口遷移最終導致了貧富地區的不平等擴大化,通過土地資源在用途管制上的“占補”,通過經濟手段,能夠一定程度上實現公平。人口遷移也會影響遷出地和遷入地的教育資源分配bob电竞竞猜。既有研究發現,如果資源占補是那些發展程度低的地方向發展程度高的地方流動,那么這種發展會自我加強,會增加不平等bob电竞竞猜,這是因為發展程度低的地區受到供給的負面影響而被替代bob电竞竞猜,在區域經濟的水平上,新古典經濟理論表明,人口遷移將會加快收斂過程。其原因在于bob电竞竞猜,遷入地的高工資是更高的人均資本所帶來的結果。勞動力流動顯示,資本積累的速度在遷入地將減少,而在遷出地將提高,從而導致區域經濟的收斂性。另一方面,占補平衡帶來的技術轉移,能夠帶來積極效應,如移民通過匯款bob电竞竞猜、教育等渠道bob电竞竞猜,促進資源在遷出地和遷入地之間的往返流動。

    占補平衡制度的設立和政策融合于城鄉的環境關系中,并深深植根于城鄉關系中bob电竞竞猜。資源流動與集聚誘導了城市和農村土地利用、水資源供應和空氣質量等方面的極大變化。城市通常作為大型農村腹地的中心bob电竞竞猜,集中了主要的經濟活動。這個核心角色主要歸功于對大規模資源、技術bob电竞竞猜、公共服務的利用所產生的規模經濟和正外部性。農村經濟因此變得依賴城市,進而出現城市和農村之間的經濟不平等。該不平等的區別證明了從農村向城市的持續遷移和其他資源流動現象。城鄉經濟聯系的內容包括兩個方面:部門聯系下的城鄉經濟多元化、集聚與增長。城市和農村的部門聯系早已超出了傳統的分割形式——農村進行農業生產、城市進行非農生產bob电竞竞猜。許多農村居民在淡季時候從農村工業部門轉向非農就業。因此,農村家庭的收入變得多元化,既有農業收入bob电竞竞猜,也有非農收入。Bryceson(1997)將該變化定位為“去農化”,這一過程包含四個要素:就業調整、收入來源的轉變、社會身份轉換以及農村生活的空間遷移。城市農業在最近幾十年里受到了越來越多的關注,各種生產系統從僅僅是滿足家庭生存需要的生產加工水平轉為完全商業化的農業(Veenhuizen,2006)。日益增長的城市貧困現象和正式就業崗位的缺乏激發了城市周圍都市農業的發展。它被認為是城市經濟、社會和生態系統不可分割的一部分(Mougeotbob电竞竞猜,2000)。

    研究發現,隨著城市逐漸變得富裕,它們的環境負擔往往更加分散。城市化對環境的一個負面影響是,對資源的需求持續增加。城市化在空間維度上隨著工業化發展bob电竞竞猜,反映了影響工業發展的規模經濟的空間范圍。城市化影響土地利用變化,進而造成自然資源消耗的增加。城市化還導致了對水資源的過度開采。面臨水資源短缺的城市不得不依賴周邊地區的水資源供應。除此之外,城市化對環境的另一個負面影響是,城市垃圾和污染物對農村的擴散。在發展中國家,提到環境管理通常有二分法之說,即對城市和農村區別對待。因此,許多排放污染物的工廠由城市搬遷到環境監管相對較弱的農村地區。

    經濟集聚是對土地用途管制最大的挑戰。嘗試對集聚和經濟增長之間關系的探討可以追溯到1950年代。佩魯提出了“增長極”的概念,表明空間上的集中對整個經濟的增長非常重要bob电竞竞猜??姞栠_爾和赫希曼指出,溢出效應和市場力量往往會增加區域之間的不平等,即“累積因果關系”。進一步的研究認為,資源集聚和經濟增長之間的關系符合“回流和擴散”,或稱“極化和涓滴”。從區域角度來看,地理集中的向心力可以被看作是自然優勢(如土地生產力,交通便利,礦產資源)、外部性(如技術外溢,勞動力市場池)以及非貨幣外部性(如前向和后向聯系bob电竞竞猜,市場規模)。因此當集中和分散的力量出現凈平衡時,不平等就發生了bob电竞竞猜。從國家的角度來看,庫茲涅茨提出bob电竞竞猜,經濟不平等的演化遵循一條倒U形曲線:國家的經濟發展處于初級階段時,不平等程度提高;當經濟發展到下一階段bob电竞竞猜,達到特定的平均收入水平后,不平等程度會降低bob电竞竞猜。

    城市和農村之間的不平等是由三類因素造成:自然地理因素,社會經濟因素和政治因素。農業氣候條件和自然稟賦決定了發展的潛力,如資源和地理位置bob电竞竞猜。由于大多數的農村地區從事農業生產,因此農業經濟和農村家庭收入受到氣候條件的極大影響bob电竞竞猜。蓋洛普和薩克斯(1998)認為,空間不平等受地理位置和自然因素的決定性影響bob电竞竞猜,人們傾向于聚集在有利于經濟增長而非環境顯著不利的地方bob电竞竞猜。與恒久不變的自然因素相比,地理位置就像是基礎設施,能夠得到改善。例如bob电竞竞猜,完善的道路系統增強了進入城市市場的可能性和獲得服務的便利性,從而也促進了城市的規模經濟和集聚。

    社會經濟因素是指創新的價值、企業家精神和誘導城市群產生的關聯網的存在。在農村,農民的生活網主要是圍繞家庭和鄰居bob电竞竞猜,以此減少生活的脆弱性和風險度。這些社會網實際上是企業部門的不利因素(聯合國經濟和社會理事會,2001)。相比之下,城市更多元的社會網絡能夠促使人們更具競爭精神和共同開發bob电竞竞猜。城市的專業化和創新同樣導致生產力的提高和財富的增加bob电竞竞猜。如上所述bob电竞竞猜,誘導資源集聚在城市的經濟因素有:關聯產業的聚合度、可靠的基礎設施bob电竞竞猜、進入市場的自由度和高生產回報。

    政治因素是指政府的決策,如金融bob电竞竞猜、稅收、分權和發展戰略等,這將大大影響城市和農村地區。最常被提到的因素是曾經存在或目前正存在于許多國家(如中國)的城市偏向bob电竞竞猜。由于現代化戰略建立在側重于發展城市工業化的基礎上,所以許多國家(尤其是發展中國家)都優先考慮城市,并將公共資源集中于城市部門。城市產業得到補貼和支持,而農村地區日漸邊緣化。這些政策的后果是,大量農村人口向城市轉移,因而擴大了城鄉之間的不平等。

    區域不平等bob电竞竞猜、社會因素、政治因素是耕地占補平衡制度復雜性的體現,在區域上實現用途的交換,會帶來一定的不平等性,然而會實現社會發展的效率,這需要在國家治理層面進行權衡。

     

    (四)區域發展與土地利用

    地理專業化是區域發展的典型特征,地理專業化體現到制度安排與政策中是土地利用的類型分類。資源稟賦不均等的各個分隔區域之間的地理專業化是群體形成后引發的一個必然結果bob电竞竞猜,也是進一步空間集聚形成的原因。研究表明,運輸成本的變化對于經濟活動空間布局的影響是非線性、重復反饋的。運輸成本的下降,或者稱之為貿易成本的降低會使得區域經濟一體化程度不斷提高。出于成本的考慮bob电竞竞猜,尤其是運輸成本,生產者傾向于選擇在靠近市場的區位安排生產,由此產生了“地理專業化”的現象。另外,地理專業化也會因為過度集中帶來的競爭問題而誘發出一個分散力:由于靠近市場的區位正好是相同或類似廠商比較集中的區位,那么,位于該區位的生產廠商必然會面對當地產品和要素市場更為強大的競爭,高強度的競爭又傾向于使從事生產活動的廠商沿空間發散bob电竞竞猜。

    耕地占補平衡中補充耕地需要的新增耕地bob电竞竞猜,主要來源于三種渠道:開發后備耕地資源、土地復墾和土地整理。這些都是土地利用類型的變化。從以往占補平衡落實情況來看bob电竞竞猜,新增耕地主要來源于耕地后備資源開發。占補平衡政策需要大量的耕地后備資源作為支撐,然而bob电竞竞猜,很多省市本已匱乏的耕地后備資源開發殆盡bob电竞竞猜,已經到了“無地可補”的地步,直接影響到當地社會經濟的發展。另外,我國不同的區域經濟發展水平存在一定差距bob电竞竞猜,且在全國范圍內形成了不同的區域發展策略,土地利用的格局發生了重大變化,一些地方需要更多的建設用地bob电竞竞猜,且能夠高效使用這些建設用地bob电竞竞猜,而一些地方不能消化過多的建設用地。于是,從宏觀上我們可以觀察到的一個現象是:我國大區域上的土地利用格局出現了不平衡bob电竞竞猜bob电竞竞猜,建設用地粗放使用與強烈建設用地需求共存、耕地撂荒與新耕地開墾共存等矛盾現象bob电竞竞猜bob电竞竞猜。

    部分省份開展了耕地占補省域統籌bob电竞竞猜,出臺了專門的管理辦法,管理和統籌省內耕地占補平衡指標和價格形成機制bob电竞竞猜。這些省份主要集中在經濟發展較快或后備耕地資源相對緊缺的省份。其主要做法有構建省一級耕地占補平衡指標交易市場和重大工程區域協商,共同的特點都是進行指標交易,不同點在于這一指標交易價格形成方式的差異。

    國家統籌補充耕地是耕地保護政策的優化(制度變遷基礎))。隨著工業化、城鎮化和農業現代化的同步快速推進bob电竞竞猜,需要我們重新思考耕地占補平衡政策。占補平衡政策實施中出現的問題是當前經濟發展形勢、資源條件改變、區域發展特點等綜合性是產生的綜合性問題,從根本上解決這些問題bob电竞竞猜,需要突出區域主體功能、優化土地利用布局、實事求是推進土地供給側結構性改革,與國家當前財政轉移支付、涉農資金整合、推進區域協調統籌發展等大政策相適應bob电竞竞猜。實行資源匱乏地區bob电竞竞猜、國家重點項目的補充耕地國家統籌,成為了解決當前耕地保護困境的必由之路,既符合國家主體功能區戰略格局,也能夠更高的發揮土地功能效率。

     

    (五)耕地占補平衡制度理論機理

    在最嚴耕地保護制度bob电竞竞猜、提高土地利用效率、保證經濟可持續和促進區域高水平協同的目標下,耕地占補平衡的理論機理的理解需要從以下幾個角度去理解:

    耕地作為確保農業安全的根基,是國民經濟社會發展的基礎,保護耕地bob电竞竞猜,就確保國家的安全和經濟的可持續,這個就需要在絕對公平和相對公平中尋求平衡。在我國社會主義公有制制度下的土地全民所有制框架下,耕地是一項公共資源bob电竞竞猜,政府以及國民都有責任擔負保護耕地的責任。由于區域發展的差異以及自然稟賦,不同的區域自然、社會和經濟環境存在差異,因此耕地保護的責任實現形式上將會進行轉嫁,那么履行耕地保護義務的區域和個人需要從這一轉嫁中得到相應的補償bob电竞竞猜,耕地保護面前,人人負責、人人擔責bob电竞竞猜。

    耕地占補平衡實施的是占地和補地兩項行為bob电竞竞猜,均是通過人類勞動對自然進行改造。在這個過程當中,我們需要秉承可持續發展的原則,我們需要明確,并非所有耕地都可以占、也并非所有土地都可以補為耕地。結合永久性基本農田建設,對不能占的耕地進行永久性定型。實施耕地占補平衡國家統籌政策過程中,需要綜合衡量區域資源環境現狀,就經濟bob电竞竞猜、人口、資源與環境進行綜合分析,制定相應的占補水平bob电竞竞猜。

    明確政府與市場的作用,政府作為統籌主體,搭建區域協同平臺,提供區域內市場主體合作空間,由市場主體區進行利益協調。通過政府耕地保護區域補償政策和市場機制的構建,在一定程度上對于過多承擔耕地保護任務的地區以一定補償,以協調不同區域經濟利益,逐步所縮小不同區域保護耕地與發展工業之間的差距bob电竞竞猜。

    土地作為資源bob电竞竞猜,在開發和使用的過程中bob电竞竞猜,形成了不同的用途bob电竞竞猜,根據當前經濟社會發展的格局bob电竞竞猜,不同的土地用途對應了不同的加之體現。市場價值較高的建設用地推動市場價值較低的耕地轉變用途便是耕地保護面臨的問題。占補平衡在數量和質量制約下,需要對價值進行評判bob电竞竞猜,需要土地多元化的機制體系,如耕地的生態價值bob电竞竞猜、社會價值、文化價值等。占補平衡的國家統籌下,涉及到跨區域間的土地利用格局關系,因此這種多元價值體現將會更加明顯,如果我們忽略多元的價值體現,將會帶來不可逆轉的破壞,進而影響公平與正義,以及經濟bob电竞竞猜、社會和文化的可持續發展。

    包含經濟帕累托與社會福利帕累托bob电竞竞猜。通過耕地占補平衡的國家統籌的耕地保護區域補償,使經濟發展快、耕地少的地區有有地可用,而經濟發展慢bob电竞竞猜bob电竞竞猜、耕地保護任務重的地區獲得一定的經濟補償,從而實現兩地區整體利益增加,即實現經濟和社會福利的帕雷托改進。

     

    (六)區域發展權與耕地占補平衡

    耕地占補平衡機理的核心是如何實現資源保護下,兼顧區域發展權的保障和實現。在耕地占補平衡過程中,補充耕地地區往往也是經濟欠發達地區,在為耕地資源匱乏經濟發達地區完成耕地占補平衡任務后bob电竞竞猜,需要投入大量的人力和財力進行耕地保護,除了喪失了耕地發展權,還損失了個體和區域發展權,因此必須對補充耕地區域發展權的損失進行補償。

    通過構建統籌機制bob电竞竞猜,完成對耕地補充區域發展權實施補償方式必須做到長效機制化,并輔以階段性或暫時性的補償措施,以達到占地方和補地區域的共同發展??茖W合理的補償機制可以提高補充耕地區域的參與意愿和保護耕地的積極性bob电竞竞猜。

    對于耕地補充區域的補償需要考慮三個方面:一是經濟代價,補充耕地區域在進行耕地開發bob电竞竞猜、復墾和耕地保護管理等方面付出的經濟成本bob电竞竞猜;這一類的補償可以采用支付耕地開墾費進行資金補償;二是發展權補償,對補充耕地區域的地區進行發展權平衡,對補充耕地的機會成本進行評估,構建發展權評估指標體系輔助發展權補償評測;這一類補償除了需要一定的資金補償,還需要國家政策補償以及耕地占用區與耕地補充區域的利益共享機制彌補耕地補充區域發展權的損失補償;三是區域協同的反饋機制,耕地的保護是長久之計,因此需要構建占補平衡兩地的長效機制,充分利用金融政策工具,構建耕地補償國家基金,對國家統籌的耕地占補平衡區域進行基金運作,以實現耕地保護和經濟發展成果共享的目標。這一類的補償屬于國家政策類補償bob电竞竞猜。是指國家給予耕地補充區域某些優惠政策,使受償者在政策范圍內享受優惠待遇bob电竞竞猜,以彌補耕地補充區域某方面的損失。政策補償可以采用稅收政策bob电竞竞猜、轉移支付、耕地保護基金等支持,也可采用產業扶持政策。比如國家可通過占補平衡占用耕地一方農轉非用地收益中出資成立耕地保護基金,每年為耕地補充區域發放耕地保護補貼基金。其次,在土地利用年度計劃時bob电竞竞猜,在建設用地指標上向耕地補充區域傾斜,同時可以構建建設用地指標跨區交易統籌體系。耕地占補平衡,需要實現耕地占用區域與耕地補充區域的利益聯結、資源和收益共享,建立非農地區域涉農地區的長期利益分享機制,縮小區域差異,促進區域協調平衡發展。

     

    (七)土地管制與土地發展權補償

    用途管制和發展權補償是進入二十一世紀以來全球發達國家和經濟體用以應對在快速的城市化中帶來的土地用途不可逆的轉變。在強化國家對土地利用的統籌管理基礎上,以立法的形式建立相應的土地與用途管制制度,在用途管制制度的基本框架內實施土地發展權補償。這是美國bob电竞竞猜、德國、英國等西方發達國家的主要做法bob电竞竞猜。

    以美國土地用途管制制度為例,美國以聯邦政府的名義,制定了相應的土地用途管制制度,其中包括對土地利用的規范性限制、控制土地利用容積率bob电竞竞猜、對城市規模的限制等。在聯邦法律的基礎上,各州制定更加具體和詳細的土地利用管理制度。然而,僅是用途管制并未能真正控制城市擴張帶來的農地流失和環境破壞bob电竞竞猜,且各州獨立的土地用途管制制度也引發了管制區域農地保護負擔由誰來承擔的問題bob电竞竞猜,進而土地用途管制背負著不公平的負擔,越來越多的土地所有者和使用者對土地用途管制制度表示不滿,宣稱土地產權收到侵犯。在次基礎上,

    為了解決土地管制制度帶來的不公平,土地發展權的概念進而被提出bob电竞竞猜,且土地發展權補償很快便被納入土地補償機制。二戰后,在百廢待興的城市建設基礎上,英國政府在1946年頒布的《城鄉規劃法》中規定土地發展權歸于國家所有,即“土地發展權國有化”,當土地用途發生變更時,須向國家購買土地發展權。因而英國成為土地發展權“漲價歸公”模式的代表bob电竞竞猜。美國政府在上世紀60-70年代面臨土地管制帶來的各州農場主、土地所有者和土地使用者等主體的經濟補償述求下bob电竞竞猜,實施主要以“漲價歸私”模式的代表的土地發展發展權補償機制,即土地發展權屬于土地所有人bob电竞竞猜,其土地發展權制度分為土地發展權移轉制度和土地發展權征購制度,其中土地發展權移轉發生在發展受限制地區和可發展地區。這種制度解決了國家無法完全購買私人土地發展權的難題,同時也達到了保護耕地等目的。法國是土地發展權“兼顧歸公歸私”模式的代表,其土地發展權制度包含“法定密度極限”制度和土地干預區制度。 “法定密度極限”的指標是由容積率來控制,即指標范圍內,土地發展權屬于土地所有人,超過指標則發展權歸屬于國家bob电竞竞猜。


    總結:耕地占補平衡政策機理

    政策的發展是對現實問題和危機的回應bob电竞竞猜。耕地占補平衡是對耕地保護危機的響應bob电竞竞猜。耕地占補平衡政策的起源來自于城市發展的用地空間需求,但是,我們無法單獨從城市角度對占補平衡政策本身的過程和特征以及它是如何運作的。

    政策分析在本質上是社會進程中必然出現的一種智力活動。這個包括政治、心理和文化因素的社會過程通常被稱為政策制定過程,或者簡稱為政策過程。把這一過程看成是由一系列相互依賴的活動按照時間排列而成的對理解政策過程非常有幫助,這一系列活動包括過程建立bob电竞竞猜、政策形成、政策采納、政策執行、政策評價、政策調整、政策延續和政策終結。分析者根據不同的情況提供政策制定過程某一個、幾個或全部階段的相關情況和信息bob电竞竞猜。

    政策過程由復雜的圓或周期組成。在前后循環中,政策周期中的每一個階段都和下一個階段相連接,作為一個整體,這一過程沒有確切的起點和終點bob电竞竞猜。個人、利益團體、政府的各級辦事處、機關、部門和部通過合作bob电竞竞猜、競爭和沖突參與到政策周期中。政策周期的一種形式是政策調整,在這里,反饋環節將回過頭來和前面的幾個階段相連接bob电竞竞猜。在政策延續時,要在原來政策的基礎上產生新政策和組織機構。盡管政策終結對提出公眾議程的議題有影響,但政策終結可能會意味著一個政策或項目的結束,從這些意義上看,政策終結代表了另一種政策周期。

    在一些情況下,政策是先被采納,然后再建立政策議程進行論證,建立政策過程是為了通過問題的闡述或重新闡述來論證政策的合理性bob电竞竞猜。在不同的團體同時提出政策時,平行周期就會出現,在這里,會出現向前的分支也會出現向后的分支,即從一個階段回到前面幾個階段,或者從一個階段前進到后面幾個階段。鄰近的階段可能會被連接在一起或者被一起過,出現“短路”bob电竞竞猜。

     

    政策分析的主要目的是改善政策制定。如果我們把一些最重要的政策變化看作是逐步的、不連續的和漸進的,這就不是一個簡單的任務。耕地占補平衡政策與其他相關政策是相鋪相成的,巨大的變化難以出現,但是不連續性是時常發生的。根源于政策制定過程外生的巨變,而不是政策制定過程中分析產生的相對微弱的影響。由于政策相關信息對于改善政策制定的潛在作用,且土地會受很多綜合性因素的影響,因此,做多學科的政策分析是重要的。


    作者:王健,中國農業大學副教授,博士生導師bob电竞竞猜。

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